PENGANGGARAN PEMERINTAH & DAERAH DI INDONESIA

PENGANGGARAN PEMERINTAH DAN PENGANGGARAN DAERAH DI INDONESIA

ANGGARAN

Anggaran adalah suatu rencana terinci yang dinyatakan secara formal dalam ukuran kuantitatif, biasanya dalam satuan uang (perencanaan keuangan) untuk menunjukkan perolehan dan penggunaan sumber – sumber suatu organisasi. Istilah anggaran dalam bahasa inggris dikenal dengan kata Budget berasal dari bahasa Prancis “bougette” yang artinya tas kecil (Edwards, et.al, 1959). Menurut sejarah, istilah itu muncul merujuk pada peristiwa tahun 1733 ketika Menteri Keuangan Inggris menyimpan proposal keuangan pemerintah yang akan dilaporkan kepada parlemen dalam sebuah tas kulit kecil. Anggaran umumnya dibuat dalam jangka pendek, yaitu untuk durasi waktu satu tahunan atau kurang. Namun, tidak jarang juga ditemui anggaran yang dibuat jangka menengah 2 – 3 tahun dan anggaran jangka panjang 3 tahun lebih.

Kusnadi (1999) dalam buku Akuntansi Pemerintahan (Publik) berpendapat bahwa anggaran adalah estimasi atas penerimaan yang akan diterima dan pengeluaran (biaya) yang akan dikeluarkan terhadap aktivitas yang akan dikerjakan di masa yang akan datang oleh suatu organisasi. Jika definisi anggaran ini dikaitkan dengan Lembaga Negara maka definisi ini menjadi, estimasi atas penerimaan yang akan diterima dan pengeluaran/biaya yang akan datang oleh Lembaga Negara baik tingkat daerah maupun tingkat pusat. Anggaran pemerintah merupakan arah atau pedoman yang akan dijadikan pegangan dalam melaksanakan tugas dan kewajiban yang diamanatkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Di dalam melaksanakan tugasnya, Lembaga Negara yang ada memerlukan dana dan dana yang diperlukan harus diperoleh dari rakyatnya. Tugas menyusun anggaran penerimaan dana dan pengeluaran dana oleh Lembaga tertinggi Negara dibebankan kepada Pemerintah. Di Indonesia, anggaran yang berhubungan dengan penerimaan dana dan pengeluaran dana dikenal dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). APBN berlaku dari tanggal 1 April sampai dengan 31 Maret tahun berikutnya.

Suatu anggaran harus terorganisasi secara rapi, jelas, rinci dan komprehensif. Proses penganggaran harus dilakukan secara jujur dan terbuka serta dilaporkan dalam suatu struktur yang mudah dipahami dan relevan dalam proses operasional dan pengendalian organisasi. Untuk menyusun suatu anggaran, organisasi harus mengembangkan lebih dahulu perencanaan strategis. Melalui perencanaan strategis, anggaran mendapatkan kerangka acuan strategis. Maka anggaran menjadi bermakna sebagai alokasi sumber daya (keuangan) untuk mendanai berbagai program dan kegiatan (strategis).

Dalam penyusunan anggaran, program – program diterjemahkan sesuai dengan tanggung jawab tiap manajer pusat pertanggungjawaban sebagai pelaksanaan program atau bagian dari program. Penyusunan anggaran adalah proses penentuan peran setiap manajer dalam melaksanakan program atau bagian program. Di sisi lain, penganggaran diartikan sebagai bagian dari proses manajemen strategis, dengan demikian penentuan program dan aktivitas tidak berdiri sendiri.

Anggaran merupakan titik focus dari persekutuan antara proses perencanaan dan pengendalian. Penganggaran (budgeting) adalah proses penerjemahan rencana aktivitas ke dalam rencana keuangan (budget). Makna luasnya, penganggaran meliputi penyiapan, pelaksanaan, pengendalian, dan pertanggungjawaban anggaran yang biasa dikenal dengan siklus anggaran. Dengan demikian, penganggaran perlu adanya standarisasi dalam berbagai formulir, dokumen, instruksi, dan prosedur karena menyangkut dan terkait dengan operasional perusahaan sehari – hari.

Di Indonesia, anggaran diatur dalam pasal 23 ayat (1) UUD 1945 dan diimplementasikan dengan disusunnya UU APBN setiap tahun. Selain itu, untuk melaksanakan UU APBN, pemerintah mengeluarkan berbagai peraturan perundangan lainnya, seperti UU Pajak, UU Bea Masuk dan Cukai, Keppres Pelaksanaan APBN, dan peraturan pelaksana lainnya.

DASAR HUKUM ANGGARAN

• PEMERINTAH PUSAT (APBN) : UU No. 17 tahun 2003

• PEMERINTAH DAERAH (APBD) : UU 17 2003, UU 32 & 33 2004, PP 58 2005, PERMENDAGRI 13 2006, PERMENDAGRI 59 2007, PERDA

KEGUNAAN ANGGARAN SECARA UMUM

1.   Memberikan arah atas kegiatan atau aktivitas yang akan dikerjakan sehingga kegiatan yang dilakukan akan menjadi terarah kepada tujuan yang dikehendaki.

2.    Akan menjadi alat koordinasi antar bagian yang melaksanakan kegiatan.

3.   Anggaran akan dapat mengharmoniskan atau mensinkronkan antar bagian yang ada di dalam organisasi.

4.  Anggaran akan dapat membatasi kegiatan atau aktivitas hanya pada yang penting dan perlu. Hal – hal yang dipandang kurang penting akan dapat dihindarkan atau ditangguhkan sebab setiap aktivitas pasti memerlukan dana (uang) sedangkan anggaran telah membatasi besaran dana (uang) untuk setiap aktivitas yang diperlukan.

5. Anggaran dapat dijadikan alat pengawasan organisasi. Dengan adanya anggaran maka setiap penyimpangan yang ada akan lebih mudah diukur sehingga berbagai tindakan perbaikan dapat diambil.

6.   Penggunaan metode, alat, tenaga kerja akan semakin efektif dan efisien sehingga kinerja organisasi akan semakin baik dan terarah sesuai dengan prinsip efektivitas dan efisiensi.

7.   Memaksa semua pihak yang ada di dalam organisasi, baik dari pimpinan puncak sampai kepada tenaga pelaksana untuk sesuai dengan apa yang telah ditetapkan oleh anggaran.

KEGUNAAN ANGGARAN BAGI LEMBAGA NEGARA

Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk:

1.    Pengendalian legislative (Dewan Perwakilan Rakyat) terhadap Eksekutif (Presiden). Jika anggaran telah diundangkan oleh legislative maka estimasi pengeluaran yang ada di dalam anggaran akan menjadi patokan tertinggi  yang tidak boleh dilanggar oleh Presiden. Pengeluaran Pemerintah diatas batas anggaran tersebut dapat dijadikan sebagai adanya penyimpangan yang harus dipertanggungjawabkan dimuka Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Kemudian MPR akan memutuskan apakah akan menerima atau menolak laporan pertanggungjawaban Presiden.

2.    Pengendalian Eksekutif (Presiden) terhadap bawahannya (Menteri, Gubernur dan seterusnya). Presiden melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang diundangkan kemudian akan mengalokasikan kepada setiap Departemen yang ada, kepada Lembaga, Lembaga Tinggi Negara dan Lembaga Tertinggi Negara. Anggaran yang telah dialokasikan tersebut tidak boleh dilanggar (melampaui batas tertinggi). Setiap waktu yang diperlukan Presiden akan memantau kinerja Lembaga dan Departemen yang ada dibawahnya. Maka bagi Presiden, anggaran juga merupakan alat pengendalian.

WAKTU ANGGARAN

Pelaksanaan waktu anggaran terdiri atas:

1.   Sistem tahun anggaran keuangan (financial budget tahun system). Dalam sistem ini, anggaran hanya belaku untuk waktu satu tahun dan di Indonesia berlaku dari 1 April sampai dengan tanggal 31 Maret tahun berikutnya. Namun, sekarang berlaku Tahun Anggaran meliputi masa satu tahun, mulai dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember.

2.  Sistem tahun anggaran yang ditetapkan (Limited budget tahun system). Dalam sistem ini, anggaran berlaku selama satu tahun akan tetapi masih dapat diperpanjang 6 bulan lagi.

PENDEKATAN DAN PENEKANAN PENYUSUNAN ANGGARAN

Sistem penyusunan anggaran di suatu Negara yang dianggap layak dan baik belum tentu dapat diterapkan di Negara lain. Hal ini disebabkan banyak faktor seperti sistem politik yang dianut, sistem sosial budaya yang ada, sistem perekonomian, tingkat kualitas pendidikan masyarakatnya, tingkat kemajuan ilmu dan teknologi, serta berbagai faktor lainnya yang mempunyai tekanan yang sangat berpengaruh kepada proses penyusunan anggaran. Setiap anggaran, baik yang sederhana maupun rumit pasti melibatkan proses perencanaan, pengendalian dan evaluasi dan masing – masing unsure tersebut umumnya jarang yang memberikan penekanan yang sama. Sungguhpun berbeda akan tetapi seringkali perbedaan yang ada masih bersifat relative dan tidak bersifat mutlak serta mencolok. Pendekatan yang dikenal di dalam penyusunan anggaran umumnya adalah:

1. Pendekatan Objek-Pengeluaran (The Object of Expenditure Approach). Pendekatan obyek pengeluaran ini disebut sebagai pendekatan tradisional atau pendekatan lini-item. Pendekatan ini merupakan pendekatan paling mudah dan sederhana dari pendekatan lainnya yang dikenal. Pendekatan ini berorientasi kepada pengendalian pengeluaran (control of expenditure) yang sangat popular bagi legislative di dalam mengendalikan eksekutif. Secara sederhana pendekatan ini melibatkan: 

• Departeman (Lembaga) bawahan eksekutif dan Lembaga Pemerintahan serta Lembaga Negara lainnya mengajukan budget kepada top eksekutif (Presiden) berbagai tipe pengeluaran yang diperlukan.

• Presiden menghimpun, memodifikasi dan mengajukan semua permintaan atau kebutuhan Departemen (Lembaga) bawahan eksekutif dan Lembaga pemerintahan serta Lembaga Negara Lainnya kepada legislative (dewan) berdasarkan obyek pengeluarannya.

• Lembaga Legislatif membuat pos – pos pengeluaran setelah melakukan berbagai peninjauan atas pengajuan anggaran dari eksekutif (Presiden). Data program dan kinerja dilampirkan di dalam dokumen anggaran meskipun data tersebut hanya dipakai sebagai pelengkap atau pendukung permintaan menurut obyek pengeluaran. 

2.      Pendekatan Kinerja (Performance Approach). Pendekatan ini merupakan perbaikan dari pendekatan tradisional atau pendekatan obyek pengeluaran yang oleh para ahli dinilai banyak mengandung kelemahan terutama karena hanya memusatkan kepada obyek pengeluaran yang kemudian dituangkan dalam bentuk angka tanpa melihat urgensinya. Focus utama dari pendekatan ini ialah evaluasi efisiensi terhadap aktivitas yang ada dengan menggunakan alat utama akuntansi biaya dan pengukuran kerja. Di dalam sistem ini, orientasi tidak semata – mata kepada obyek pengeluaran tetapi sudah mengarah kepada berbagai rencana kegiatan, proyek apa yang hendak dikerjakan, apa saja yang harus dilakukan, serta berapa jumlah dana yang diperlukan dan bagaimana pula cara mengalokasikan dana agar dana yang ditetapkan dapat dipakai secara efektif dan efisien. Intisari (gist) metode ini dapat diringkas yakni:

• Pengklasifikasian rekening anggaran menurut fungsi dan aktivitas dan juga menurut unit organisasi dan obyek pengeluaran.

• Mengamati dan mengukur aktivitas yang ada untuk memperoleh efisiensi optimal serta menetapkan standar biaya.

• Mendasarkan budget periode yang akan datang menurut standar biaya per unit dikalkan dengan banyaknya unit yang diharapkan dari aktivitas yang diestimasikan. Total anggaran setiap unit Departemen atau Lembaga Pemerintah/Negara untuk setiap aktivitas atau kinerja yang sama akan dijumlahkan sehingga nantinya diperoleh angka standar yang kemudian akan digunakan untuk penyusunan anggaran di masa yang akan datang.

 Barangkali kontribusi yang paling penting dari pendekatan ini adalah:

1.      Pendekatan ini jauh lebih menekankan kepada anggaran aktivitas yang diusulkan.

2.     Organisasi anggaran menurut aktivitas perlu didukung oleh estimasi biaya dan syarat kuantitas pencapaian.

3.      Pendekatan ini lebih menekankan kepada ukuran output (hasil) dan input (masukan).

Jika pemerintah suatu Negara menggunakan pendekatan ini maka beberapa pertanyaan di bawah ini perlu dijawab:

1.      Apa yang menjadi target atau sasaran Departemen atau Lembaga?

2.      Mengapa Departemen atau Lembaga mengajukan anggaran tersebut?

3.    Program atau aktivitas apa saja yang akan digunakan Departemen atau Lembaga untuk mencapai sasaran tersebut?

4.      Berapa volume kerja yang diperlukan untuk melaksanakan program atau aktivitas tersebut?

5.      Bagaimana tingkat layanan yang telah disediakan di masa lalu.

6.   Seberapa tingkat aktivitas yang akan diijinkan oleh legislative dan berapa jumlah dana yang diijinkan oleh legilatif. 

Pendekatan Program dan Perencanaan-Pemrograman-Penganggaran (The Program and Planning-Program-Budgeting Approach).  
Pendekatan ini disebut dengan Planning Program Budgeting System (PPBS). Dari kata yang dipakai yaitu kata program mengacu kepada serangkaian tindakan yang akan dikerjakan dalam waktu tertentu dimasa yang akan datang. National Committee on Governmental Accounting (NCGA) mendefinisikan budget program yakni “suatu anggaran di mana pengeluaran utamanya didasarkan atas program kerja sedangkan yang berikutnya didasarkan atas obyek sebagaimana dijumpai dalam sistem tradisional dan sistem kinerja”. Penganggaran program mengacu kepada orientasi perencanaan yang menekankan kepada program, fungsi dan aktivitas. Pengukuran kinerja bukan merupakan prasyarat bagi penganggaran program meskipun kinerja ini juga dipandang penting. Jika penganggaran program telah dibentuk maka didalamnya sudah termasuk rincian kinerja yang akan dilaksanakan. Program tanpa kinerja ibarat rumah tak berpenghuni dan kinerja tanpa program ibarat orang bepergian tanpa arah yang jelas.