PENGANGGARAN PEMERINTAH
DAN PENGANGGARAN DAERAH DI INDONESIA
ANGGARAN
Anggaran adalah suatu rencana terinci yang
dinyatakan secara formal dalam ukuran kuantitatif, biasanya dalam satuan uang
(perencanaan keuangan) untuk menunjukkan perolehan dan penggunaan sumber –
sumber suatu organisasi. Istilah anggaran dalam bahasa inggris dikenal dengan
kata Budget berasal dari bahasa
Prancis “bougette” yang artinya tas
kecil (Edwards, et.al, 1959). Menurut sejarah, istilah itu muncul merujuk pada
peristiwa tahun 1733 ketika Menteri Keuangan Inggris menyimpan proposal
keuangan pemerintah yang akan dilaporkan kepada parlemen dalam sebuah tas kulit
kecil. Anggaran umumnya dibuat dalam jangka pendek, yaitu untuk durasi waktu
satu tahunan atau kurang. Namun, tidak jarang juga ditemui anggaran yang dibuat
jangka menengah 2 – 3 tahun dan anggaran jangka panjang 3 tahun lebih.
Kusnadi (1999) dalam buku Akuntansi Pemerintahan
(Publik) berpendapat bahwa anggaran adalah estimasi atas penerimaan yang akan
diterima dan pengeluaran (biaya) yang akan dikeluarkan terhadap aktivitas yang
akan dikerjakan di masa yang akan datang oleh suatu organisasi. Jika definisi
anggaran ini dikaitkan dengan Lembaga Negara maka definisi ini menjadi,
estimasi atas penerimaan yang akan diterima dan pengeluaran/biaya yang akan
datang oleh Lembaga Negara baik tingkat daerah maupun tingkat pusat. Anggaran
pemerintah merupakan arah atau pedoman yang akan dijadikan pegangan dalam
melaksanakan tugas dan kewajiban yang diamanatkan oleh Majelis Permusyawaratan
Rakyat. Di dalam melaksanakan tugasnya, Lembaga Negara yang ada memerlukan dana
dan dana yang diperlukan harus diperoleh dari rakyatnya. Tugas menyusun
anggaran penerimaan dana dan pengeluaran dana oleh Lembaga tertinggi Negara
dibebankan kepada Pemerintah. Di Indonesia, anggaran yang berhubungan dengan
penerimaan dana dan pengeluaran dana dikenal dengan Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara (APBN). APBN berlaku dari tanggal 1 April sampai dengan 31 Maret
tahun berikutnya.
Suatu anggaran harus terorganisasi secara rapi,
jelas, rinci dan komprehensif. Proses penganggaran harus dilakukan secara jujur
dan terbuka serta dilaporkan dalam suatu struktur yang mudah dipahami dan
relevan dalam proses operasional dan pengendalian organisasi. Untuk menyusun
suatu anggaran, organisasi harus mengembangkan lebih dahulu perencanaan strategis.
Melalui perencanaan strategis, anggaran mendapatkan kerangka acuan strategis.
Maka anggaran menjadi bermakna sebagai alokasi sumber daya (keuangan) untuk
mendanai berbagai program dan kegiatan (strategis).
Dalam penyusunan anggaran, program – program diterjemahkan
sesuai dengan tanggung jawab tiap manajer pusat pertanggungjawaban sebagai
pelaksanaan program atau bagian dari program. Penyusunan anggaran adalah proses
penentuan peran setiap manajer dalam melaksanakan program atau bagian program.
Di sisi lain, penganggaran diartikan sebagai bagian dari proses manajemen
strategis, dengan demikian penentuan program dan aktivitas tidak berdiri
sendiri.
Anggaran merupakan titik focus dari persekutuan
antara proses perencanaan dan pengendalian. Penganggaran (budgeting) adalah
proses penerjemahan rencana aktivitas ke dalam rencana keuangan (budget). Makna
luasnya, penganggaran meliputi penyiapan, pelaksanaan, pengendalian, dan
pertanggungjawaban anggaran yang biasa dikenal dengan siklus anggaran. Dengan
demikian, penganggaran perlu adanya standarisasi dalam berbagai formulir,
dokumen, instruksi, dan prosedur karena menyangkut dan terkait dengan
operasional perusahaan sehari – hari.
Di Indonesia, anggaran diatur dalam pasal 23 ayat
(1) UUD 1945 dan diimplementasikan dengan disusunnya UU APBN setiap tahun.
Selain itu, untuk melaksanakan UU APBN, pemerintah mengeluarkan berbagai
peraturan perundangan lainnya, seperti UU Pajak, UU Bea Masuk dan Cukai,
Keppres Pelaksanaan APBN, dan peraturan pelaksana lainnya.
DASAR HUKUM ANGGARAN
- PEMERINTAH PUSAT (APBN) : UU No. 17 tahun 2003
- PEMERINTAH DAERAH (APBD) : UU 17 2003, UU 32 & 33 2004, PP 58 2005, PERMENDAGRI 13 2006, PERMENDAGRI 59 2007, PERDA
KEGUNAAN ANGGARAN
SECARA UMUM
1. Memberikan
arah atas kegiatan atau aktivitas yang akan dikerjakan sehingga kegiatan yang
dilakukan akan menjadi terarah kepada tujuan yang dikehendaki.
2. Akan
menjadi alat koordinasi antar bagian yang melaksanakan kegiatan.
3. Anggaran
akan dapat mengharmoniskan atau mensinkronkan antar bagian yang ada di dalam
organisasi.
4. Anggaran
akan dapat membatasi kegiatan atau aktivitas hanya pada yang penting dan perlu.
Hal – hal yang dipandang kurang penting akan dapat dihindarkan atau
ditangguhkan sebab setiap aktivitas pasti memerlukan dana (uang) sedangkan
anggaran telah membatasi besaran dana (uang) untuk setiap aktivitas yang
diperlukan.
5. Anggaran
dapat dijadikan alat pengawasan organisasi. Dengan adanya anggaran maka setiap
penyimpangan yang ada akan lebih mudah diukur sehingga berbagai tindakan
perbaikan dapat diambil.
6. Penggunaan
metode, alat, tenaga kerja akan semakin efektif dan efisien sehingga kinerja
organisasi akan semakin baik dan terarah sesuai dengan prinsip efektivitas dan
efisiensi.
7. Memaksa
semua pihak yang ada di dalam organisasi, baik dari pimpinan puncak sampai
kepada tenaga pelaksana untuk sesuai dengan apa yang telah ditetapkan oleh
anggaran.
KEGUNAAN ANGGARAN BAGI
LEMBAGA NEGARA
Anggaran
dapat digunakan sebagai alat untuk:
1. Pengendalian
legislative (Dewan Perwakilan Rakyat) terhadap Eksekutif (Presiden). Jika
anggaran telah diundangkan oleh legislative maka estimasi pengeluaran yang ada
di dalam anggaran akan menjadi patokan tertinggi yang tidak boleh dilanggar oleh Presiden.
Pengeluaran Pemerintah diatas batas anggaran tersebut dapat dijadikan sebagai
adanya penyimpangan yang harus dipertanggungjawabkan dimuka Majelis
Permusyawaratan Rakyat (MPR). Kemudian MPR akan memutuskan apakah akan menerima
atau menolak laporan pertanggungjawaban Presiden.
2. Pengendalian
Eksekutif (Presiden) terhadap bawahannya (Menteri, Gubernur dan seterusnya).
Presiden melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang diundangkan
kemudian akan mengalokasikan kepada setiap Departemen yang ada, kepada Lembaga,
Lembaga Tinggi Negara dan Lembaga Tertinggi Negara. Anggaran yang telah
dialokasikan tersebut tidak boleh dilanggar (melampaui batas tertinggi). Setiap
waktu yang diperlukan Presiden akan memantau kinerja Lembaga dan Departemen
yang ada dibawahnya. Maka bagi Presiden, anggaran juga merupakan alat
pengendalian.
WAKTU ANGGARAN
Pelaksanaan waktu anggaran terdiri atas:
1. Sistem
tahun anggaran keuangan (financial budget tahun system). Dalam sistem ini,
anggaran hanya belaku untuk waktu satu tahun dan di Indonesia berlaku dari 1
April sampai dengan tanggal 31 Maret tahun berikutnya. Namun, sekarang berlaku Tahun Anggaran meliputi masa
satu tahun, mulai dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember.
2. Sistem
tahun anggaran yang ditetapkan (Limited budget tahun system). Dalam sistem ini,
anggaran berlaku selama satu tahun akan tetapi masih dapat diperpanjang 6 bulan
lagi.
PENDEKATAN DAN
PENEKANAN PENYUSUNAN ANGGARAN
Sistem penyusunan anggaran di suatu Negara yang
dianggap layak dan baik belum tentu dapat diterapkan di Negara lain. Hal ini
disebabkan banyak faktor seperti sistem politik yang dianut, sistem sosial
budaya yang ada, sistem perekonomian, tingkat kualitas pendidikan
masyarakatnya, tingkat kemajuan ilmu dan teknologi, serta berbagai faktor lainnya
yang mempunyai tekanan yang sangat berpengaruh kepada proses penyusunan
anggaran. Setiap anggaran, baik yang sederhana maupun rumit pasti melibatkan
proses perencanaan, pengendalian dan evaluasi dan masing – masing unsure
tersebut umumnya jarang yang memberikan penekanan yang sama. Sungguhpun berbeda
akan tetapi seringkali perbedaan yang ada masih bersifat relative dan tidak
bersifat mutlak serta mencolok. Pendekatan yang dikenal di dalam penyusunan
anggaran umumnya adalah:
- Pendekatan Objek-Pengeluaran (The Object of Expenditure Approach). Pendekatan obyek pengeluaran ini disebut sebagai pendekatan tradisional atau pendekatan lini-item. Pendekatan ini merupakan pendekatan paling mudah dan sederhana dari pendekatan lainnya yang dikenal. Pendekatan ini berorientasi kepada pengendalian pengeluaran (control of expenditure) yang sangat popular bagi legislative di dalam mengendalikan eksekutif. Secara sederhana pendekatan ini melibatkan:
- Departeman (Lembaga) bawahan eksekutif dan Lembaga Pemerintahan serta Lembaga Negara lainnya mengajukan budget kepada top eksekutif (Presiden) berbagai tipe pengeluaran yang diperlukan.
- Presiden menghimpun, memodifikasi dan mengajukan semua permintaan atau kebutuhan Departemen (Lembaga) bawahan eksekutif dan Lembaga pemerintahan serta Lembaga Negara Lainnya kepada legislative (dewan) berdasarkan obyek pengeluarannya.
- Lembaga Legislatif membuat pos – pos pengeluaran setelah melakukan berbagai peninjauan atas pengajuan anggaran dari eksekutif (Presiden). Data program dan kinerja dilampirkan di dalam dokumen anggaran meskipun data tersebut hanya dipakai sebagai pelengkap atau pendukung permintaan menurut obyek pengeluaran.
- Pengklasifikasian rekening anggaran menurut fungsi dan aktivitas dan juga menurut unit organisasi dan obyek pengeluaran.
- Mengamati dan mengukur aktivitas yang ada untuk memperoleh efisiensi optimal serta menetapkan standar biaya.
- Mendasarkan budget periode yang akan datang menurut standar biaya per unit dikalkan dengan banyaknya unit yang diharapkan dari aktivitas yang diestimasikan. Total anggaran setiap unit Departemen atau Lembaga Pemerintah/Negara untuk setiap aktivitas atau kinerja yang sama akan dijumlahkan sehingga nantinya diperoleh angka standar yang kemudian akan digunakan untuk penyusunan anggaran di masa yang akan datang.
1. Pendekatan
ini jauh lebih menekankan kepada anggaran aktivitas yang diusulkan.
2. Organisasi
anggaran menurut aktivitas perlu didukung oleh estimasi biaya dan syarat
kuantitas pencapaian.
3. Pendekatan
ini lebih menekankan kepada ukuran output (hasil) dan input (masukan).
Jika pemerintah suatu Negara menggunakan pendekatan
ini maka beberapa pertanyaan di bawah ini perlu dijawab:
1. Apa
yang menjadi target atau sasaran Departemen atau Lembaga?
2. Mengapa
Departemen atau Lembaga mengajukan anggaran tersebut?
3. Program
atau aktivitas apa saja yang akan digunakan Departemen atau Lembaga untuk
mencapai sasaran tersebut?
4. Berapa
volume kerja yang diperlukan untuk melaksanakan program atau aktivitas
tersebut?
5. Bagaimana
tingkat layanan yang telah disediakan di masa lalu.
6. Seberapa
tingkat aktivitas yang akan diijinkan oleh legislative dan berapa jumlah dana
yang diijinkan oleh legilatif.
Pendekatan Program dan Perencanaan-Pemrograman-Penganggaran (The Program and Planning-Program-Budgeting Approach).
Pendekatan ini disebut dengan Planning Program Budgeting System (PPBS). Dari kata yang dipakai yaitu kata program mengacu kepada serangkaian tindakan yang akan dikerjakan dalam waktu tertentu dimasa yang akan datang. National Committee on Governmental Accounting (NCGA) mendefinisikan budget program yakni “suatu anggaran di mana pengeluaran utamanya didasarkan atas program kerja sedangkan yang berikutnya didasarkan atas obyek sebagaimana dijumpai dalam sistem tradisional dan sistem kinerja”. Penganggaran program mengacu kepada orientasi perencanaan yang menekankan kepada program, fungsi dan aktivitas. Pengukuran kinerja bukan merupakan prasyarat bagi penganggaran program meskipun kinerja ini juga dipandang penting. Jika penganggaran program telah dibentuk maka didalamnya sudah termasuk rincian kinerja yang akan dilaksanakan. Program tanpa kinerja ibarat rumah tak berpenghuni dan kinerja tanpa program ibarat orang bepergian tanpa arah yang jelas.
Pendekatan Program dan Perencanaan-Pemrograman-Penganggaran (The Program and Planning-Program-Budgeting Approach).
Pendekatan ini disebut dengan Planning Program Budgeting System (PPBS). Dari kata yang dipakai yaitu kata program mengacu kepada serangkaian tindakan yang akan dikerjakan dalam waktu tertentu dimasa yang akan datang. National Committee on Governmental Accounting (NCGA) mendefinisikan budget program yakni “suatu anggaran di mana pengeluaran utamanya didasarkan atas program kerja sedangkan yang berikutnya didasarkan atas obyek sebagaimana dijumpai dalam sistem tradisional dan sistem kinerja”. Penganggaran program mengacu kepada orientasi perencanaan yang menekankan kepada program, fungsi dan aktivitas. Pengukuran kinerja bukan merupakan prasyarat bagi penganggaran program meskipun kinerja ini juga dipandang penting. Jika penganggaran program telah dibentuk maka didalamnya sudah termasuk rincian kinerja yang akan dilaksanakan. Program tanpa kinerja ibarat rumah tak berpenghuni dan kinerja tanpa program ibarat orang bepergian tanpa arah yang jelas.